大浦东的成立，给了人们许多想象的空间。但其中有些似是而非的说法却流传甚广。笔者担心这些想法会干扰大浦东的开发与建设，会扰乱对大浦东开发所应坚持的冷静、理性、循序渐进的开发步骤。希望笔者提出的这些认识上的误区，能引起理论界和实际操作部门的重视。 认识误区之一：国务院把上海打造成国际金融中心和国际航运中心的决定，是上海市多年来要争取的战略地位，终于心想事成了。大浦东的成立是取得两个中心战略地位的前提条件。 事实是：首先，早在1991年2月邓小平同志在上海听取时任上海市市长朱镕基同志关于浦东开发的工作汇报时，针对浦东新区在开发中实施“金融先行”的方法，就说过一段极为精辟的话：“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。上海过去是金融中心，是货币自由兑换的地方，今后也要这样搞。中国在金融方面取得国际地位，首先要靠上海。那要好多年以后，但现在就要做起。”（《邓小平选集》第三卷，第366-367页）小平同志以历史伟人深遂的思维，用短短一段话，道出了四层含义，一是说明了金融在国家经济中的核心地位，二是指出了推动经济发展的方法，即重点要抓好金融的改革和发展，三是提出了形成国际金融中心的关键，即一个国际金融中心，一定是各种货币可自由兑换的地方，四是希望上海按国际惯例办，尽快成为金融中心。小平同志的金融战略还确定了中国金融取得国际地位的中心所在。“中国在金融方面取得国际地位，首先要靠上海”，这是小平同志金融战略的重要内容，也是小平同志对上海的殷切期望。上海要成为中国的金融中心，成为在国际上有影响的金融中心，邓小平同志早在浦东开发之初就已经做出了明确的战略部署。浦东及上海金融业近二十年的发展，正是我们按照总设计师早已设计好的战略部署，所作的具体路径的探索。因此，不存在上海多年来一直在争取国务院承认上海具有国际金融中心地位的说法。 其次，此次国务院之所以作出这一战略性决议，是因为这是整个国家的需要。上海长期以来没有解决服务业短腿的问题，固然有上海自身的原因，但更重要的原因在于没有充分实施建设金融中心战略的操作措施和更为开放的政策条件。国务院的这一及时决定，给了上海实施小平同志伟大战略定位长期的制度性保证。 第三，全球金融危机的爆发，使建设我们自己的金融中心的任务变得更加急迫，金融危机加快催生了国家给出具体政策和制度性保障来支持将上海打造成国际金融中心的战略抉择。 所以，大浦东的成立，为上海实施国际金融中心战略提供了更好的载体条件，但并不是上海取得两个中心战略地位的前提条件，因为这是在浦东开发之初早就定好的战略部署。 认识误区之二：长期以来，上海主要面临的竞争对手有天津的滨海新区、香港等，这次国务院关于上海两个中心建设的决定以及批准大浦东的建立，使上海终于有条件有理由与上述地区竞争了，有了中央的政策支持和制度性支持，上海迟早会成为国际金融中心。 这种想法的错误之处在于：如果以此种赢家通吃的理念来指导上海两个中心的建设，将不可能获得国家持续性的支持。 早在浦东开发初期，时任浦东新区管委会主任的赵启正同志在回答上海与香港的关系时，发明了“路灯论“的解释方法。当时有英国议员问启正同志，现在发展上海，是不是要取代香港？他答：“在这个英国议会大厅里，如果只有一盏灯，能这么亮吗？在东京、首尔、上海、台北、香港、曼谷、吉隆坡和新加坡这条“经济走廊”中，这些明星城市就好像公路上的路灯，香港这盏灯已经亮了，上海这盏灯也正在亮起来，两盏灯互补互助，相映成辉，可以使这条“亚洲经济走廊”更加光彩夺目。”当时用“路灯”来比喻沪港关系，曾引起强烈反响。启正同志这一形象的比喻，实际上蕴含着深刻的政治和经济理念。首先，从政治上说，如果香港与上海的发展是相互取代的关系，那将不符合中国的国家利益。其次，从经济上说，上海与香港属于两种类型的发展模式，是完全可以要素互补、合作竞争共同发展的。 在浦东开发近20年的今天，启正同志描绘的“亚洲经济走廊”上又多亮起了北京、天津甚至于重庆等几盏路灯，但启正同志说的基本道理没有变。所以，从政治上说，这是中国改革开放30年成功的标志，也是浦东开发开放给中国带来的共赢效应，而不是亮了浦东、亮了上海，就暗了其它什么地方。从经济上说，上海对自己的定位应比前20年、前10年更为清晰。此次上海迅速推出的金融83条政策和航运中心建设措施，正是对上海自身清晰定位以后的结果。 我们应清醒地认识到，在中国，北京——上海——香港三个金融中心各自有的优势：北京金融中心的优势在于创造和管理货币，香港金融中心的优势在于跨境流动，在于它多年所积累的国际经验，上海金融中心的优势在于创造交易，以交易导向型的模式定位上海，上海交易的基础是位于长江三角洲的巨大的实体经济的支撑及天量的融资需求，在于上海及周边地区的产业结构的国际化，上海完全有条件发展成为国际资金特别是产业基金、股权交易资金的集中之地。此次上海推出的金融83条政策，围绕的核心就是创造交易。 大浦东的建立，更是强化和丰富了上海特色金融中心的内涵。由于大浦东的建立，国际先进制造业在上海的布局有了更广阔的空间，上海能够重新构建其在国际产业链和泛长江三角洲区域产业链中的地位，航运中心建设的资源能在更高能级上进行整合，因此，上海金融中心的特色将是服务实体经济，发展航运金融，创造交易手段。上海惟有坚持自己的特色，服从国家战略安排，从更高的政治大局出发，以更宽的世界经济视野推出切实可行的操作措施，才能获得国家持续性的政策支持。 认识误区之三：大浦东成立以后，原南汇的土地将急剧升值，是各路房地产公司进入的好时机，南汇将迎来房地产开发的高潮。 不容否认，南汇地产概念已经开始在业界升温。但如果允许各路房地产公司利用目前的大浦东概念大量进入，快速开发，那么大浦东土地运作的前景将会令人堪忧。笔者认为，大浦东未来的发展前景将取决于手中是否握有成片的经过良好开发的优质产业用地，取决于浦东新区政府是否掌握理性稳健的开发原则。这种原则包含两个方面的内容：第一，清理在建的房地产开发项目，对不利于今后土地整体利用和影响以后产业用地规划的项目，要坚决予以清理整顿，特别是在目前房地产暴热的情况下，更要顶住各方的利益压力，在整体规划没有明朗以前，谨慎出让土地。第二，坚决控制住宅用地总量，合理布局住宅用地范围，确定住宅用地与产业用地的平衡比例。 第一，摸清原南汇地区土地用地性质，确立产业用地性质的范围，将概念中可以利用的产业用地转化为真正可利用开发的土地，在与上海市对接规划及用地指标后，尽快上报国土资源部核批。 第二，编制土地功能开发规划，尽快明确大浦东地区功能地块的内涵。如金融城规划、科技城规划、空港城规划、装备城规划、海港城规划、娱乐城规划等等。特别是对原南汇外环线内6.7平方公里的土地功能，要做精细规划。 第三，结合浦东综改，探索新浦东土地开发模式。浦东原来作为制度和政策创新的重大举措之土地权空转、财政实转的土地成片开发模式应该在新的政策环境与新的开发环境下予以再度创新。 由于中国土地管理体制发生根本性的变革，已经不允许再由一家企业为主实行土地成片开发，这样就使得执行国家战略的房地产开发公司（如陆家嘴公司、金桥公司，在上市企业板块中，始终属于房地产板块）与市场上一般以盈利为目的的经营性房地产公司得到的开发待遇相同。如何突破现有土地开发政策限制，利用四大开发公司积累下来的财力与开发经验，使浦东的四大开发公司再次成为产业用地成片开发的主力军，应该成为目前研究的重点。 因此，大浦东的开发应遵循理性渐进的原则，浦东开发初期规划现行、功能定位现行的基本经验仍应发挥作用，切忌以热潮式的开发行为来替代有序的高质量的开发行为。从这个意义上说，大浦东不会再现房地产开发热潮的局面。 认识误区之四：浦东土地扩大了，产业用地不那么紧张了，六个开发园区可以较为宽裕地伸展它们的产业空间，其它的区级镇级工业园区也将获得拓展空间的机会。 笔者认为，首先，对浦东的国家级开发区而言，产业的扩张并不是对原有产业的简单延伸，原有产业的有效延伸应建立在对开发区功能重构的基础上。虽然浦东的土地面积扩大了，但是产业用地的有效利用和高效能利用永远是大浦东开发的主题。浦东的国家级开发区目前正面临着发展模式转型的重要时期，原有的开发功能和开发模式需要做进一步调整。如浦东的金桥、张江开发区正向着生产性服务业和研发公共平台服务的方向转换，在两区合并之后，浦东的国家级开发区金桥、张江能够以更低的成本、更高的效率，将部分高新技术制造产业转移至临港新城产业园区，而金桥和张江则可“腾笼换鸟”，腾出空间来发展生产性服务业和研发公共平台服务业，因此，六个开发园区产业空间的伸展的基础是建立在开发园区功能转换的基础上，所有产业的扩张必须以开发园区服务业内容的建设为核心。 其次，对于区级、镇级工业园区而言，笔者认为应该在摸清用地情况的基础上，逐步转移其中的工业项目，将其中有市场生命力的企业向国家级或市级工业园区集中，将置换出来的土地用于发展现代服务业和其它高能级产业的布局，而不是扩展现有的区级镇级工业园区。 第三，亟需进一步细化“腾笼换鸟”政策。特别是要制订“腾笼换鸟”中搬迁企业的补偿标准、园区中工业用房容积率的标准测定、生产性服务业用地和用房具体标准等实施细则。 认识误区五：大浦东设立后，在原有浦东新区和临港之间的产业空间地带，可以转移一些原有浦东新区较低效能的产业，可以将落后的产业和经济适用房转移到原南汇地区。 在原有浦东新区和临港之间的产业空间地带安排何种产业，将对上海未来的产业结构和经济发展质量产生重要的影响。因此，上海宁愿牺牲发展速度也不会将现有的浦东低能级的产业和政策保障住房向原有的南汇区进行简单转移。在产业空间地带的产业安排将会呈现出两个方向性：首先是国家级和上海市级的重大项目的安排，如先进制造业、环保产业项目、新能源项目、大飞机制造项目、装备制造业项目等。其次是现有原浦东新区国家级开发区产业扩展项目，如金桥开发区的制造业项目的扩张等。 认识误区之六：大浦东设立以后，原有的南汇惠南镇地区和临港地区的城市化建设层级将会降低，川沙镇失去其原有县行政中心地位后，发展速度变慢了。 诚然，一个地区的行政中心往往是该地区发展最快、经济要素最为集中的区域。如何看待川沙镇失去川沙县行政中心的功能和地位后的发展绩效，如何保持临港新城产业发展和经济要素聚集的速度，这两个问题的有效解读将会构成大浦东城市化均衡布局与发展的理念及具体操作措施。 首先，如何看待川沙镇失去川沙县行政中心的功能和地位后的发展绩效，笔者的回答是：一个地区的发展定位应该服从整个区域的产业功能定位。从来没有人说，市政府从外滩搬离了，外滩就走向衰落了。相反，外滩地区通过大楼置换，找回了它应该所具有的产业功能定位。如何来评价川沙镇的发展绩效，也应该从整个区域的产业功能定位来理解。正是由于整个川沙县与浦东新区的有机融合，才成就了今天的浦东，同时正是有了今天的浦东，才保证了川沙经济的稳定发展，才会使川沙的产业功能将在不远的将来由一个巨大的突破，才会有迪斯尼项目的追求与梦想。所以，川沙镇失去的是川沙县行政中心的功能和地位，得到的却是全新的产业功能定位，得到的是房地产业、商贸业、城市交通系统等的全面提升。 其次，如何保持临港新城产业发展和经济要素聚集的速度，笔者的回答是：临港新城是上海高起点规划、高质量建设的优秀代表，它的建设规划将不会因为大浦东的设立而发生根本性的变化。按照规划，它将集聚人口总量达80万人，同时依托物流业和装备产业，建立起一座新城。现在的问题是，南汇区政府的迁入将因大浦东而发生变化，如何保证临港新城的城市化发展速度，将成为大浦东建设中的难题。浦东应通过推动新区组团式、特色化发展的方式，推动大浦东金融城、科技城、海港城、空港城、装备城、娱乐城等功能城区的发展，建议建立浦东各功能城区管委会和开发区开发公司相结合的模式，推动区域产业开发和城市功能的健全。 （作者为上海社会科学院部门经济研究所博士、助理研究员） | 
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发表于 2009-12-30 13:45
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